Tidigare gällde att köpare av hyreshus var skyldiga att anmäla förvärvet till kommunen och i vissa fall även ansöka om förvärvstillstånd hos hyresnämnden med risk för att köpet annars ogiltigförklarades. Lagen upphävdes år 2010 eftersom den bedömdes vara ineffektiv. En ny utredning föreslår nu införandet av en ny hyresförvärvslag. Syftet med lagförslaget är att skärpa kontrollen vid fastighetsöverlåtelser, skydda bostadshyresgäster mot oseriösa fastighetsägare och förhindra att den svenska fastighetsmarknaden utnyttjas för brottslig verksamhet.
Den gamla hyresförvärvslagen
Den gamla hyresförvärvslagen, lag (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. innebar att fast egendom som taxerades som hyreshusenheter endast fick förvärvas efter tillstånd från hyresnämnden om kommunen begärt prövning av förvärvet. Lagen syftade till att förhindra spekulativa överlåtelser av hyresfastigheter och att hålla olämpliga fastighetsägare borta från hyresmarknaden. Om förvärvaren försummat sin anmälningsplikt, inte ansökt om förvärvstillstånd eller om förvärvstillstånd nekades, ogiltigförklarades överlåtelsen.
Hyresförvärvslagen upphävdes efter att brister konstaterats i lagens effektivitet. Lagen ansågs innebära stora administrativa bördor för företag eftersom regelverket var svårtillgängligt och tillståndsprövningen medförde kostnader och tidsförluster för både enskilda såväl som för det allmänna. Lagen tillämpades inte heller enhetligt i alla kommuner vilket ansågs innebära bristande rättssäkerhet. Vidare fanns det stora möjligheter att kringgå lagstiftningen, inte minst vid indirekta förvärv när fastigheter överläts inom ramen för en aktieöverlåtelse.
Det nya lagförslaget
Lagförslaget (SOU 2023:55, Vem äger fastigheten?) innebär att överlåtelser av hyresfastigheter ska anmälas och granskas. Det är förvärvaren av fastigheten som är anmälningspliktig. Hyresfastigheter definieras som fast egendom som taxeras som hyreshusenhet. I begreppet omfattas alla hyreshusenheter, dvs. oavsett om byggnaden omfattar bostäder eller inte. Lagen ska tillämpas även vid förvärv av aktier i privat aktiebolag, eller andelar i handelsbolag eller förening, som äger hyresfastigheten om förvärvaren genom förvärvet får bestämmande inflytande över bolaget/föreningen. En förvärvare har bestämmande inflytande om förvärvaren, ensam eller tillsammans med någon annan, kan utöva kontroll över bolaget eller föreningen. Enligt utredningen får detta prövas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Ett förvärv av mer än 50 procent av andelarna i ett bolag bör i normalfallet innebära bestämmande inflytande men även förvärv av färre andelar kan ge kontroll. Koncerninterna förvärv faller som regel utanför lagens tillämpningsområde eftersom de oftast inte medför en förändring av kontrollen av bolaget. Regleringen av indirekta förvärv skiljer sig från regleringen i den gamla hyresförvärvslagen som enbart omfattade förvärv där det taxerade värdet av hyreshusenheten översteg det bokförda värdet av bolagets övriga tillgångar. Syftet var att lagen enbart skulle tillämpas för sådana bolag vars huvudsakliga verksamhet var att äga och förvalta fastigheten. Bestämmelsen fick kritik eftersom den var alltför lätt att kringgå genom ändring i bokföringen så att värdegränsen för tillståndsplikt underskreds.
Anmälningsplikten
Förvärvaren är skyldig att anmäla förvärvet till den kommun där hyresfastigheten är belägen senast tre månader efter förvärvet. Anmälan får ske innan förvärvet men beslutet gäller bara i ett år, vilket innebär att om förvärvet inte genomförs inom denna tid måste förvärvaren ansöka om tillstånd på nytt. Vid överlåtelser av aktier i det fastighetsägande bolaget har även överlåtaren en skyldighet att snarast upplysa kommunen om att ett anmälningspliktigt förvärv har skett. Försummelse av upplysningsplikten är dock inte sanktionerad.
Undantagna förvärv
Vissa förvärv undantas från lagens tillämpningsområde. Förvärv av ett offentligrättsligt subjekt (stat och kommun m.fl.) och förvärv av vissa kreditinrättningar är undantagna. Detsamma gäller förvärv av bostadsrättsföreningar och kooperativa hyresgästföreningar som fattat beslut om ombildning av hyresrätt till bostadsrätt respektive kooperativ hyresrätt. Det bör dock noteras att undantagen avser förvärvssidan, vilket innebär att lagen är tillämplig till exempel när stat och kommun säljer fastigheter.
Handläggningen av anmälningspliktiga förvärv
Kommunen ska så snart som möjligt, och senast inom 25 arbetsdagar, besluta om att lämna en anmälan utan åtgärd eller överlämna anmälan till hyresnämnden för granskning. Om det är nödvändigt får kommunen meddela beslut efter utgången av denna frist, dock senast inom tre månader. Den längre tidsfristen ska bara tillämpas undantagsvis och när det finns starka skäl att misstänka att en prövning behövs men att det inte går att utreda inom den kortare tidsfristen. Handläggningstiden skiljer sig från regleringen i den gamla hyresförvärvslagen eftersom denna angav att kommunen kunde vänta i fyra månader med att begära hyresnämndens prövning.
Har anmälan överlämnats till hyresnämnden, ska hyresnämnden förelägga förvärvaren att inkomma med en ansökan om förvärvstillstånd inom en månad. Ansökan ska bl.a. innehålla den utredning som åberopas till stöd för att det finns förutsättningar för förvärvstillstånd. Om ansökan inte innehåller föreskrivna uppgifter ska hyresnämnden förelägga förvärvaren att komplettera ansökan. Inkommer förvärvaren inte med komplettering får ansökan avvisas.
Prövningen av anmälningspliktiga förvärv
Om anmälan avser ett förvärv av en hyresfastighet som inte är bebyggd med hyreshus innehållande minst tre bostadslägenheter, ska kommunen lämna anmälan utan åtgärd. Förvärvare av sådana fastigheter omfattas med andra ord av anmälningsplikten men kommer i praktiken inte att granskas närmare och de kommer inte att behöva ansöka om tillstånd hos hyresnämnden.
En anmälan ska avslås av hyresnämnden om:
- förvärvaren inte visar att den har ekonomiska och praktiska möjligheter att förvalta fastigheten;
- förvärvaren inte gör sannolikt att syftet med förvärvet är att förvalta fastigheten och hålla den i sådant skick att den motsvarar de anspråk som hyresgästerna enligt lag har rätt att ställa;
- det kan antas att förvärvaren i något annat avseende inte kommer att iaktta god sed i hyresförhållanden; eller
- det kan antas att förvärvaren med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden är olämplig att inneha fastigheten.
Det innebär att förvärvaren i sin ansökan måste redovisa att denne har möjligheter att klara av fastighetsförvaltningen, lämna uppgifter om sina långsiktiga avsikter med förvärvet och redogöra för hur förvärvet har finansierats. Om förvärvaren är en juridisk person ska lämplighetsprövningen tillämpas på de personer som har ett väsentligt inflytande över den juridiska personen.
Ett avslagsbeslut enligt punkt (iii) eller (iv) baseras på hyresnämndens prognoser avseende förvärvaren och det noteras att beviskraven är lågt ställda ”kan antas”. Av betydelse vid bedömningen av punkt (iii) och (iv) är till exempel om förvärvaren tidigare varit föremål för ingripanden enligt bostadsförvaltningslagen, i tidigare hyresförhållanden uppträtt klandervärt mot hyresgäster eller gjort sig skyldig till ekonomisk misskötsamhet eller brottslighet. Finns det inte grund att avslå ansökan enligt ovannämnda punkter ska hyresnämnden lämna tillstånd till förvärvet. Det noteras att grunderna för avslag av förvärvstillstånd i hög grad motsvarar dem som fanns i den gamla hyresförvärvslagen.
Ogiltighet och sanktionsavgift
Om en ansökan om förvärvstillstånd avslås blir förvärvet ogiltigt. Detsamma gäller om förvärvaren inte ansöker om tillstånd efter föreläggande från hyresnämnden eller om tillståndsansökan avvisas. Ogiltigheten innebär att parterna inte längre är skyldiga att utföra sina åtaganden enligt överlåtelseavtalet samt att utförda prestationer enligt avtalet ska återgå.
Utöver ogiltighet riskerar förvärvaren även sanktionsavgift om denne underlåter att fullgöra sin anmälningsskyldighet. En anledning till införandet av sanktionsavgiften uppges vara att komma åt även de indirekta fastighetsöverlåtelserna. Vid en direkt fastighetsöverlåtelse prövas tillståndsfrågan i samband med lagfartsansökan. Vid de indirekta överlåtelserna sker dock ingen förändring av lagfarten varför kommunerna får svårt att upptäcka om tillståndsplikten försummats. Risken att påföras sanktionsavgift är därför tänkt att ge incitament för regelefterlevnad. Sanktionsavgiften kan uppgå till belopp mellan 50 000–5 000 000 kronor. Avgiftens storlek beror på hur allvarlig underlåtenheten varit och om den orsakats uppsåtligen eller av oaktsamhet. Av betydelse vid bedömningen är även hur många fastigheter och hyresgäster som berörs av förvärvet.
Syftena med lagförslaget
Ett av syftena med lagförslaget är att stärka skyddet för hyresgäster mot oseriösa och kriminella hyresvärdar. Det uppges vara önskvärt att angripa sådana aktörer genom en förhandsprövning i jämförelse med övriga åtgärder som står till buds och som kan tillgripas i efterhand. Här åsyftas bl.a. åtgärdsföreläggande enligt hyreslagen och tvångsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen. Utredningen menar även att dessa rättsmedel är begränsade såtillvida att de kräver ett agerande från den enskilda hyresgästen som inte sällan står i beroendeställning till hyresvärden. Hyresgästen kan därför avhålla sig från att vidta de åtgärder som finns i befintlig lagstiftning.
Vidare syftar den föreslagna lagen till att motverka kriminalitet. Det anges att fastighetsförvärv i avsevärd omfattning används för penningtvätt vilket stöds av en rapport från finanspolisen (A067.281/2021, Penningtvätt via fastigheter). Detta sker bl.a. genom att fastigheter förvärvas och renoveras med svarta pengar för att sedan generera vita intäkter i form av hyra och vinst i samband med en framtida avyttring. Enligt finanspolisens rapport förekommer även försäljningar till underpris där del av köpeskillingen betalas svart. Dessutom är inslagen av insyn och kontroll mer begränsade vid fastighetsöverlåtelser jämfört med andra sektorer, t.ex. finansiell sektor, och fastighetstransaktioner betingar ofta stora värden. Lagen anges få en preventiv effekt, vilket innebär att den ska avskräcka oseriösa aktörer från bostadshyresmarknaden. Detta uppges även gynna skötsamma förvärvare och en sund konkurrens.
Effekter för fastighetsmarknaden
En risk med lagförslaget är att införandet av tillståndsprövningen lär innebära fördröjningar av förvärvsprocessen. Den tilltänkta lagen lär innebära ökad administration och ökade kostnader, både för enskilda och det offentliga. Det finns risk för att lagfartsprocessen påverkas under en längre tid, i synnerhet för de ärenden som blir föremål för hyresnämndens prövning och sedan överklagas. Enligt lagförslaget ska ansökningar om lagfart vilandeförklaras till dess tillståndsfrågan enligt hyresförvärvslagen avgjorts. Utredningen konstaterar att handläggningstiden var ett problem med den gamla hyresförvärvslagen. Det anges att detta innebar stora förluster för både köpare och säljare, särskilt för de ärenden som överklagades till hovrätten där lagfarten kunde bli svävande i flera år. En åtgärd för att motverka detta är förslaget om maximalt 25 dagars handläggningstid hos kommunen. Även om förlaget medför en skärpning av handläggningstiden hos kommunerna jämfört med tidigare reglering kan noteras att någon begränsning av hyresnämndens handläggningstid inte har föreslagits. Risken för förluster i form av tidsåtgång och administrationskostnader för parterna i långdragna ärenden är därför oförändrad jämfört med den gamla hyresförvärvslagen. Det noteras även att tillståndsprövningen baseras på prognoser och hyresnämndens antaganden vilket kan medföra en osäkerhet för parterna i en fastighetstransaktion. Vidare finns en risk att den nya lagen, liksom var fallet med den gamla lagen, kommer att tillämpas olika av kommunerna. Det kan i sin tur innebära oförutsebarhet och rättsosäkerhet om olika kommuner etablerar varierande rutiner för fastighetsöverlåtelser beroende på fastigheternas läge.
Kritik mot lagförslaget
Vidare har behovet av lagstiftningen ifrågasatts, bl.a. av branschorganisationen Fastighetsägarna. Statistik visar att antalet ärenden hos hyresnämnderna på grund av misskötsamma fastighetsägare är lågt. Behovet av återinförandet av hyresförvärvslagen utvärderades i en utredning från 2017 (SOU 2017:33, Stärkt ställning för hyresgäster) som konstaterade att det då inte fanns skäl att föreslå en ny hyresförvärvslag bl.a. mot bakgrund av att statistiken inte gav stöd för att antalet fall av misskötta hyreshus ökat sedan upphävandet av den gamla hyresförvaltningslagen. 2017 års utredning konstaterade därför att hyresförvärvslagen inte hade avsedd preventiv verkan. Enligt den statistik som presenteras i 2023 års utredning har antalet ärenden mot misskötsamma fastighetsägare minskat sedan 2017. Vad minskningen beror på är svårt att säga med säkerhet. Å ena sidan kan det bero på att befintliga rättsmedel är ineffektiva och därför sällan tillgrips, å andra sidan kan statistiken tolkas som att skötsamheten hos svenska hyresvärdar är god, vilket i sådana fall skulle tala emot ett behov av återinförandet av hyresförvärvslagen.
Analys av lagförslaget
Förslaget om återinförande av hyresförvärvslagen riskerar att innebära ökade transaktionskostnader, vilket kan medföra en avhållande effekt på fastighetsmarknaden och att kapital allokeras till andra marknader. Om allokeringen av kapital till fastighetsmarknaden minskar kan det komma att medföra ett minskat bostadsbyggande och att investeringar i upprustningar av befintlig bostadsbebyggelse uteblir. Intentionen är dock att lagförslaget kan innebära ett effektivt rättsmedel för bostadshyresgäster av ett slag som idag saknas på den svenska bostadsmarknaden. Den rådande bostadsbristen innebär att många bostadshyresgäster är i beroendeställning i förhållande till sina hyresvärdar vilket innebär att de rättsmedel som idag finns tillgängliga, och som förutsätter den enskilde hyresgästens agerande, ger ett otillräckligt skydd. Vidare innebär lagförslaget ett inslag av kontroll på fastighetsmarknaden som idag saknas i jämförelse med till exempel finanssektorn. Genom en förhandskontroll av fastighetsägare är förhoppningen att minska inslaget av penningtvätt på den svenska fastighetsmarknaden vilket, utöver det uppenbara brottsförebyggande ändamålet, även kan gynna seriösa aktörers förutsättningar till sund konkurrens på lika villkor. I 2017 års utredning konstaterades dock att hyresförvärvslagen orsakade tillämpningsproblem som bedömdes vara svåra att fullt ut lösa. Det är möjligt att det nya förslaget har fört oss närmare en lösning på några av tillämpningsproblemen men frågan är om den kan orsaka nya problem med alltför långtgående negativa konsekvenser för fastighetsmarknaden.